土地出让收入支出范围

  我国的土地出让收入的使用范围主要包括：一是征地和拆迁补偿支出。包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费。二是土地开发支出。包括与前期土地开发相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、土地平整等基础设施建设支出，以及与前期土地开发相关的银行贷款本息等支出。三是补助被征地农民社会保障等支出。四是农村基础设施建设支出。包括用于农村饮水、环境、卫生、教育以及文化等基础设施建设支出。五是农业土地开发支出。六是城市建设支出。包括城市道路、桥涵、公共绿地、公共厕所、消防设施等基础设施建设。七是耕地开发、土地整理、基本农田建设和保护支出。八是城镇廉租住房保障支出。九是土地出让业务支出。十是破产或改制国有企业土地出让收入用于职工安置等支出。

  2009年，在全国土地出让支出中，用于征地和拆迁补偿支出4985.67亿元，占支出总额的比重（以下简称占比重）为40.4%；用于土地开发支出1322.46亿元，占支出总额的比重为10.7%；用于城市建设支出3340.99亿元，占支出总额的比重为27.1%；用于农村基础设施建设支出为433.1亿元，占支出总额的比重为3.5%；用于补助被征地农民支出194.91亿元，占支出总额的比重为1.6%；用于土地出让业务支出86.89亿元，占支出总额的比重为0.7%；用于廉租住房支出187.1亿元，占支出总额的比重为1.5%；用于耕地开发、土地整理、基本农田建设和保护支出477.56亿元，占支出总额的比重为3.9%；用于农业土地开发支出107.25亿元，占支出总额的比重为0.9%；用于地震灾后恢复重建、破产或改制国有企业土地收入用于职工安置等支出1191.17亿元，占支出总额的比重为9.7%。

  在2009年，全国土地卖了9000亿元。地方政府财政收入的主要来源是土地出让收入和房地产税费，这样看来，“卖地财政”是很形象的说法。“卖地财政”同时也是政府职能错位的必然结果。在中国的很多地区，土地出让金已经成为地方政府财政预算外收入的最主要来源，土地出让占地方财政预算外收入60%以上，个别市县达90%左右。2007年全国土地出让总价款为9130亿元以上，而全国的财政收入为3.2万亿元，土地出让收入占财政收入的比重为28.53%。

  20世纪90年代，中国土地出让普遍实行协议出让方式，但是非常遗憾的是，这种方式不够公开透明，暗箱操作、贪污腐败层出不穷。2002年5月9日，国土资源部签发了11号文件《招标、拍卖、挂牌出让国有土地使用权规定》，同时也叫停了20世纪90年代的土地出让方式。文件要求，自2002年7月1日起，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖、挂牌的方式进行公开交易，即我们俗称的“招拍挂”。伴随着“招拍挂”政策的出台，“地王”也同时出现了，土地成交价格也一次比一次惊人，土地出让要想挣钱就得盖房，要盖房就得有地，只要手里有地，什么都不用怕，钱自然而然就来了。那么，为什么都说“招拍挂”是摇钱树呢？据有关数据显示支出范围，2005年，政府财政收入为5505亿元，2006年增加到7677亿元，2007年近1.3万亿元，其中“招拍挂”部分超过9000亿元；即便是饱受金融危机影响的2008年，仍然维持在9600亿元的高位；2009年全国土地出让金总金额达1.5万亿元，2010年突破2万亿元几乎是毫无悬念。

  土地财政更为危险的地方在于，地方政府通过土地储备的手段拉高土地价格，再将土地向银行抵押，土地出让从而将风险转嫁至金融系统。地方政府以土地为抵押向银行融资，融资杠杆可以高达5～10倍之多。当地方政府都身负高额债务的时候，为了还债就会促使地方政府继续推高地价，此时，金融系统也不会希望土地降价，否则手中的抵押物——土地——就会贬值，以地方债务的规模之巨，一旦发生土地大幅贬值的状况，就是整个金融系统的灭顶之灾，乃至整个国家的财政崩溃。因此，土地出让地价只能升不能降，这是一个恶性循环。但是面对这种状况，也并非束手无策。因为更关键的问题在于地方政府获得收入之后，如何合理利用。例如，地方政府可以积极改善住房结构，土地出让加大公益性住房的比例，将“招拍挂”的土地出让收益，更多地用于建设公益性住房，以缓解社会矛盾。地方政府对公共品投入的激励，来源于良好的公共品建设会吸引更多富裕的人来居住以及投资，以此带动房地产业的发展，促进经济增长，形成良性循环。真正做到“取之于民，用之于民”。

  未来的土地转让支出范围，希望不再是由“地王”催生，而是让“招拍挂”这颗摇钱树把钱可以摇到老百姓家里，为百姓做些实惠的事情。在土地征购、土地储备、土地出让三大程序中，政府不要既当运动员，又当裁判员；既是政策制定者，也是政策执行者，还是市场的参与者。而是要真正界定市场与政府之间的关系，如此才能从根本上化解地方土地财政的风险。