财政政策报告系列之十一:缺钱的基建如何“破局”?

基建投资低于预期主要是因为偏公益类的基建投资(占总体基建投资比重超过 80%)增长乏力。这类基建对财政依赖度较高,增速反弹乏力,究竟是财政对基建的支出力度不够还是财政支出乘数较低呢?这类基建投资的事权主体多为地方政府,去年以来地方财政纪律规范带来财政乘数显著回落,而财政对基建支出的增加并未能抵消乘数下降对基建的拖累。此外,虽然财政的基建支出增速持续反弹,但土储棚改占用了较多的专项债。

    从细分行业看,道路运输业、水利生态环保和公共设施管理业发展空间较大但多数领域收益性较差,而铁路运输业、水的生产和供应业等近乎完成“十三五”相应规划,发展空间结构性趋缓。未来需要发力的领域主要在市政设施、普通公路、生态环保等领域,但出于对地方政府隐性债务监管较严和吸引社会资本的考虑,政府还是会优先发展高速公路、铁路、停车场等有部分收益的领域。

    9月初国常会议对专项债政策的调整, 通过降低土储棚改对专项债占用可有效扩大财政支出基数,放宽专项债作项目资本金的领域和比例有助提高财政乘数,进而提振基建投资。我们预计基准情形下全年基建增速在 5%左右的水平,而如果地方政府发行并使用明年提前下达的新增专项债额度,则全年基建增速或略高。

    总体而言,本轮基建增速下行既与接近“十三五规划”尾声、大部分建设提前完成目标有关,又有地方基建事权较重背景下财政纪律加强的影响。

    要真正解决基建资金问题,可能还需要在融资机制方面下更多的功夫,比如建立长效机制。不过,城镇化进度放慢、房地产销售和土地出让收入增速放缓,也一定程度上导致了基建增速放缓,即使建立基建融资模式的长效机制,也并不意味着基建能回到过去高增长时代。